Verbod rookruimte, gerechtshof pleidooi Staat

Gerechtshof Den Haag
Zitting van 14 december 2017, om 9:30 uur
Rolnr. 200205667-1

De Staat der Nederlanden / Nederlandse Nietrokersvereniging CAN

1. Onverminderd streven naar een rookvrije samenleving

   1. 1.1. De centrale doelstelling van het Nederlandse tabaksontmoedigingsbeleid is het gebruik van tabak zoveel mogelijk te ontmoedigen. Er wordt gestreefd naar een rookvrije samenleving.

   2. 1.2. Om daar te komen wordt al jaren een integraal en actief tabaksontmoedigingsbeleid gevoerd. Eén voorbeeld daarvan is het rookverbod in de horeca. Daarnaast worden tal van andere maatregelen getroffen om het tabaksontmoedigingsbeleid steeds verder te versterken. Zo zijn de afgelopen tijd de volgende maatregelen genomen:

      • het strafmaximum voor overtreding van het rookverbod is verhoogd;
      • de leeftijdsgrens voor verkoop van tabak en alcohol is verhoogd naar 18 jaar;
      • er is een grootschalige, meerjarige publiekscampagne (NIX 18) gevoerd en scholen worden ondersteund om in te zetten op een rookvrij schoolterrein;
      • een verbod op toevoeging van kenmerkende smaken en de verplichting van afschrikwekkende afbeeldingen op verpakkingen;
      • het stellen van vergelijkbare regels aan elektronische sigaretten zonder nicotine als aan elektronische sigaretten met nicotine.

      Met het recente ontwerpbesluit van 6 juli 2017 worden wederom een aantal nieuwe maatregelen getroffen (Klik hier voor het conceptbesluit en de ontwerpnota van toelichting). Zo wordt een verbod ingesteld om rookwaren uit te stallen en een verbod om rookwaren te verkopen zonder tussenkomst van een verkoper. Verder worden - in lijn met de reeds bestaande handhavingspraktijk van de NVWA - de regels met betrekking tot rookruimten aangescherpt. Er wordt expliciet vastgesteld dat het niet is toegestaan in rookruimten meer of andere voorzieningen of faciliteiten (zoals speelautomaten, tafels of stoelen) te hebben dan in het rookvrije gedeelte van de inrichting of het gebouw. Verder wordt met dit ontwerpbesluit verduidelijkt dat een ruimte duurzaam als rookruimte moet worden aangewezen en dat het niet is toegestaan om een ruimte waar men doorheen moet om een rookvrije ruimte te kunnen bereiken (zoals een toilet) aan te wijzen als rookruimte. Voorts worden met het besluit van 19 september 2017 nadere eisen gesteld aan verpakkingen van voor roken bestemde tabaksproducten ter voorkoming dat de verpakking tot extra aandacht voor deze producten leidt.

   3. 1.3. De Staat spant zich onverminderd in om het gebruik van tabak zoveel mogelijk te ontmoedigen. Het gaat om een geleidelijk, maar continue proces. Mede omdat kenbaarheid en maatschappelijk draagvlak van groot belang zijn voor het tabaksontmoedigingsbeleid. Er is daarom gekozen voor het stapsgewijs treffen van maatregelen.

   4. 1.4. Rookruimten in de horeca kunnen daarbij een instrument vormen om uiteindelijk tot een rookvrije samenleving te komen. Zij kunnen enerzijds bijdragen aan de acceptatie van rookvrije horeca. Anderzijds wordt hiermee aan rokers - die aan een verslaving lijden - een alternatief geboden, zonder dat zij hiermee anderen hinder of overlast bezorgen.

   5. 1.5. Het integrale, actieve tabaksontmoedigingsbeleid heeft bovendien effect. In de eerste plaats vertonen de cijfers dat de naleving van de rookvrije horeca (ten opzichte van het jaar 2011) sterk is verbeterd. (Van de discotheken en cafés is 88 - 98% rookvrij, ten opzichte van 81% - 99% in najaar 2015. Zie het INTRAVAL rapport (productie 3 bij de memorie van grieven), blz. 1.). In het overgrote deel van de horecagelegenheden wordt niet gerookt. (Idem). Het wordt de norm dat roken in de horeca niet meer kan. In de tweede plaats neemt het aantal rokers, vooral onder jongeren - de belangrijkste doelgroep, steeds verder af. Dat volgt uit de meest recente cijfers van het CBS. (Zie productie 1 bij de memorie van antwoord. Waar het in 2014 nog ging om 25,7% volwassen rokers, ging het in 2016 om 24,1%.) De verwachting is dat die trend zich door zal zetten. Dat zal ertoe leiden dat rookruimten in de horeca op termijn overbodig worden.

   6. 1.6. Kortom, stap voor stap wordt een hoger beschermingsniveau tegen tabaksrook bereikt. Daarmee doet de Staat precies wat het WHO-Kaderverdrag van hem verlangt, namelijk het verminderen van tabaksgebruik en blootstelling aan tabaksrook. Een juridische verplichting tot een per direct verbod op rookruimten in de horeca kan niet in het WHO-Kaderverdrag worden gelezen.

       

2. Geen schending artikel 8.2 WHO-Kaderverdrag

   1. 2.1. Voorop staat dat artikel 8.2 WHO-Kaderverdrag - in het onderhavige geval - geen rechtstreekse werking heeft.

   2. 2.2. Deze zaak onderscheidt zich van de situatie die aan de orde was in het arrest van de Hoge Raad van 10 oktober 2014. (HR 10 oktober 2014, ECLI:NL:HR:2014:2928.) Daarin is - in dat bijzondere geval - rechtstreekse werking toegekend aan artikel 8.2 WHO-Kaderverdrag. Door de Hoge Raad is uitdrukkelijk geoordeeld dat de context waarin een verdragsbepaling wordt ingeroepen van belang is bij de beoordeling van de vraag of daaraan rechtstreekse werking kan worden toegekend. Dit erkent CAN overigens ook (punt 35 memorie van grieven).

   3. 2.3. De aard en de specifieke context van de maatregel die bij de Hoge Raad ter toetsing voorlag, is wezenlijk anders dan in het onderhavige geval. In de eerste plaats ging het daar om het terugdraaien van een wettelijke maatregel die al jaren van kracht was. Er werd een stap terug gedaan. Vanwege die specifieke omstandigheid kwam de Hoge Raad tot de conclusie dat artikel 8.2 WHO-Kaderverdrag rechtstreekse werking toekwam. Een dergelijke omstandigheid doet zich in dit geval niet voor. Er is juist sprake van een stijgende lijn.

   4. 2.4. In de tweede plaats ging het in die zaak over de (alsnog) gemaakte uitzondering voor kleine cafés. De Hoge Raad heeft geoordeeld dat art. 8.2 WHO-Kaderverdrag verplicht tot een effectieve bescherming tegen blootstelling aan tabaksrook, waaronder in kleine cafés. In het onderhavige geval gaat het CAN echter om een andere resultaatsverplichting, namelijk een verbod op rookruimten in de horeca. Een dergelijk resultaat schrijft art. 8.2 WHO-Kaderverdrag niet voor; over het toestaan van rookruimten in de horeca staat niets. Uit deze bepaling kan dan ook niet worden afgeleid dat rookruimten niet zouden zijn toegestaan om het beoogde resultaat (een effectieve bescherming tegen blootstelling aan tabaksrook) te bereiken, laat staan dat dit binnen een bepaalde termijn zou moeten zijn bereikt. Dat past ook niet bij het karakter van het verdrag - een kaderverdrag - en de aard van voormelde bepaling die ten aanzien van vorm, invulling en tijdspad veel ruimte aan de verdragspartijen laat.

   5. 2.5. De - niet juridisch verbindende - Richtsnoeren veranderen daar niets aan; zij veranderen de inhoud van de verdragsbepalingen niet.

   6. 2.6. Zelfs als artikel 8.2 WHO-Kaderverdrag wel rechtstreekse werking zou hebben, is er geen sprake van een schending van deze bepaling.

   7. 2.7. Voor alle horeca-inrichtingen in Nederland geldt het rookverbod. Bezoekers kunnen dus iedere horecagelegenheid bezoeken zonder te worden blootgesteld aan tabaksrook. Verder laat de naleving van het rookverbod in de horeca (ten opzichte van 2011) een stijgende trend zien. Juist de mogelijkheid van een rookruimte heeft er mede aan bijgedragen dat meer cafés en discotheken rookvrij zijn. (Handelingen II, vergaderjaar 2015/16, nr. 2785, blz. 1-2. Vgl. ook figuur 1 en 4 van het INTRAVAL rapport (productie 3 bij de memorie van grieven). Met name de horecagelegenheden die vielen onder de uitzondering van het rookverbod en waarvoor die uitzondering (sinds 1 januari 2015) niet meer geldt, hebben rookruimten ingesteld. Dat heeft er mede aan bijgedragen dat ze kunnen voldoen aan het rookverbod (en de n stijgt).).
      Bovendien worden er eisen aan rookruimten gesteld (zoals het afsluitbaar zijn van de ruimte) waardoor geen rookoverlast kan plaatsvinden (waarop wordt gehandhaafd). Zo worden - in lijn met artikel 8.2 WHO-Kaderverdrag - allen die gebruik maken of willen maken van hun recht om voor het publiek toegankelijke horeca-inrichtingen te betreden, beschermd tegen blootstelling aan tabaksrook.

   8. 2.8. De Staat is er bovendien van overtuigd dat rookruimten in de horeca een instrument kunnen zijn om te voldoen aan het door artikel 8.2 WHO-Kaderverdrag gestelde doel. De wijze waarop in de Nederlandse samenleving door de jaren heen een rookverbod is ingevoerd voor verschillende ruimten, waaronder in de horeca, laat zien dat het niet mogelijk is om in een keer een allesomvattend rookverbod in te voeren. Daarom wordt het tabaksontmoedigingsbeleid stap voor stap versterkt. Een dergelijke gefaseerde aanpak is in overeenstemming met artikel 8.2 WHO-Kaderverdrag.

   9. 2.9. Dit wordt ook bevestigd door de WHO zelf. Volgens de WHO wordt aan de verplichting van artikel 8.2 WHO-Kaderverdrag zowel voldaan met een "complete ban" als een "partial ban" (productie 2 bij de memorie van antwoord, p. 25). De helft van de verdragstaten gaat uit van een "partial ban". Ook in de naburige verdragsstaten is een algeheel rookverbod voor horeca-inrichtingen met een uitzondering voor rookruimten zeer gebruikelijk. Dit is bijvoorbeeld zo in België, Frankrijk, Duitsland, Oostenrijk en Denemarken. Dit is aldus een gebruikelijke wijze van implementatie van artikel 8.2 WHO-Kaderverdrag.

   10. 2.10. Kortom, op internationaal niveau bestaat geen eensluidende opvatting dat rookruimten niet zouden zijn toegestaan of dat deze (in de nabije toekomst) zouden moeten worden afgeschaft. Zoals betoogd zijn de rookruimtes van belang omdat zij een instrument vormen om het draagvlak te vergroten van een rookvrije samenleving. En dat is precies waar de Staat naar streeft conform de ratio van het verdrag.

        

3. Conclusie

   1. 3.1. De conclusie is dat het toestaan van rookruimten in de horeca in overeenstemming is met artikel 8.2 WHO-Kaderverdrag. Van enig onrechtmatig handelen of nalaten van de Staat jegens CAN is geen sprake.