Verbod rookruimte, rechtbank pleidooi Staat

Rechtbank Den Haag
Zitting van 23 juni 2016, 09:30
Zaakkenmerk C/09/499502/HA ZA 15/1252

De Staat der Nederlanden / Nederlandse Nietrokersvereniging CAN

1. Naar een rookvrije samenleving

   1. 1.1 De centrale doelstelling van het Nederlandse tabaksontmoedigingsbeleid is om het gebruik van tabak zoveel mogelijk te ontmoedigen. Er wordt uiteindelijk gestreefd naar een rookvrije samenleving.

   2. 1.2 Staatssecretaris van Rijn gaf op 19 mei 2016 in RTL Late Night zijn visie: "Mijn droom is erin slagen om jongeren steeds meer van het roken af te houden. Stel je voor dat we een rookvrije generatie zouden krijgen, dat zou erg mooi zijn." (Het item is raadpleegbaar via: http://www.rtllatenight.nl/item/2463/ik_gun_het_iedereen_om_te_stoppen_met_ro .)

   3. 1.3 Om daar te komen wordt een integraal en actief tabaksontmoedigingsbeleid gevoerd dat steunt op drie pijlers:

      1. i) voorkomen dat jongeren gaan roken (omdat de meeste rokers op jonge leeftijd beginnen, is hier immers de meeste winst te behalen);
      2. ii) voorkomen van gezondheidsschade door meeroken; en
      3. iii) rokers helpen bij het stoppen met roken.
         
         

   4. 1.4 Het gaat om een geleidelijk, maar continue proces. Mede omdat kenbaarheid en maatschappelijk draagvlak van groot belang zijn voor het tabaksontmoedigingsbeleid. Er is daarom gekozen voor het stapsgewijs treffen van maatregelen.

   5. 1.5 Een dergelijke gefaseerde aanpak met de focus op jongeren sluit aan bij de actie 'Op weg naar een rookvrije generatie' die drie belangrijke gezondheidsfondsen — de Hartstichting, KWF Kankerbestrijding en het Longfonds - onder de vlag van de Alliantie Rookvrij! recent zijn gestart. Ook CAN is bij de Alliantie aangesloten. (Voor de website van 'Op weg naar een rookvrije generatie', zie: http://www.rookvrijegeneratie.nl) Doel van de actie is om "kinderen stap-voor-stap in iedere fase van opgroeien te beschermen tegen tabaksverleiding".

   6. 1.6 Het integrale, actieve tabaksontmoedigingsbeleid heeft effect. Van belang is dat het aantal rokers, vooral onder jongeren - de belangrijkste doelgroep, steeds verder afneemt. De verwachting is dat die trend zich door zal zetten.

   7. 1.7 Onder meer als gevolg van de gewijzigde Tabaks- en rookwarenwet die op 20 mei 2016 in werking is getreden. Daarmee is weer een aantal nieuwe maatregelen van kracht geworden, zoals: een verbod op toevoeging van kenmerkende smaken en de verplichting van afschrikwekkende afbeeldingen op verpakkingen. (Stb. 2016, 175.)

   8. 1.8 De gevolgen van die en eerder genomen maatregelen, zoals het rookverbod in alle horeca en de verhoging van de leeftijdsgrens voor de verkoop van tabaksproducten van 16 naar 18 jaar, worden continue gemonitord.

   9. 1.9 Zo is op 1 april 2016 een rapport van onderzoeksbureau INTRAVAL (INTRAVAL rapport) verschenen over het naleefniveau van de rookvrije horeca. (Zie INTRAVAL, Inventarisatie naleefniveau rookvrije horeca najaar 2015, raadpleegbaar via: https://www.nvwa.nl/documenten-nvwa/inspectieresultaten-eten-drinken-roken/bestand/2209686/factsheetinventarisatie-naleefniveau-rookvrije-horeca-najaar-2015) Uit daarin opgenomen cijfers van de NVWA over het najaar 2015 blijkt dat meer en meer horecagelegenheden rookvrij zijn. (Kamerstukken II, vergaderjaar 2015/16, 32011, nr. 49.) In het overgrote deel van de horecagelegenheden wordt niet gerookt. (INTRAVAL rapport, blz. 1.) Het totale percentage horecabedrijven waar geen rokers aanwezig zijn, ligt in het najaar van 2015 met 98% significant hoger dan in het najaar van 2014 toen het 95% was. Bij de categorie cafés en discotheken is het percentage horecagelegenheden waar geen rokers aanwezig zijn significant gestegen tussen najaar 2014 van 74% en najaar 2015 tot 93%. Uitgesplitst naar categorieën is het beeld als volgt:

      • Eetcafés: 99%, ten opzichte van 90% voorjaar 2011
      • Discotheken: 95%, ten opzichte van 60% voorjaar 2011
      • Cafés: 94%, in vergelijking met 50% voorjaar 2011
      • Cafés die onder de uitzondering op het rookverbod vielen: 81%, ten opzichte van 50% in 2014. (INTRAVAL rapport, figuur 5, blz. 4.)
        
        

   10. 1.10 Ook over rookruimten bevat het recente INTRAVAL rapport informatie. Een beperkt deel - slechts 5% - van de horecagelegenheden heeft een rookruimte. Cafés en discotheken hebben vaker een rookruimte dan de overige horecagelegenheden. In het najaar 2015 had 25% van de cafés en discotheken een rookruimte. (INTRAVAL rapport, figuur 4, blz. 3.) Dat is significant hoger dan in het najaar van 2009 toen dit percentage op 10% lag. Deze stijging kan meerdere redenen hebben, zoals een deur- of terrasbeleid. (Brief van de Staatssecretaris aan de Tweede Kamer van 7 juni 2016 met antwoorden op Kamervragen van het Kamerlid Dik-Faber (CU) over rookruimtes in de horeca, (2016Z08450), Handelingen II, vergaderjaar 2015/16, nr. 2785, blz. 2.) Vanwege geluidsoverlast kan het bijvoorbeeld ongewenst zijn als rokers 's nachts door cafés of discotheken naar buiten worden gestuurd. Meer rookruimten betekent dan ook niet per se dat het aantal rokers toeneemt. Toch heeft de Staatssecretaris zijn zorgen over de aanwezigheid van rookruimten uitgesproken. (Kamerstukken II, vergaderjaar 2015/16, 32011, nr. 49, blz. 2.) Deze ontwikkeling zal de Staatssecretaris blijven monitoren. (Handelingen II, vergaderjaar 2015/16, nr. 2785, blz. 2.) Onlangs heeft over dit onderwerp ook een overleg plaatsgevonden tussen de Staatssecretaris en de horecabranche. Daarin heeft de Staatssecretaris diezelfde boodschap afgegeven.

   11. 1.11 Tegelijkertijd moet de stijging van het aantal cafés en discotheken met een rookruimte in perspectief worden geplaatst. Juist de mogelijkheid van een rookruimte heeft ervoor gezorgd dat meer cafés en discotheken rookvrij zijn. (Handelingen II, vergaderjaar 2015/16, nr. 2785, blz. 2.) In 2010 waren 49% van de cafés en discotheken rookvrij en in 2015 was dat percentage gestegen naar 93%. (INTRAVAL rapport, figuur 1, blz. 1-2. 14 Kamerstukken II, vergaderjaar 2015/16, 32011, nr. 49, blz. 2.) Het effect is dat een veel groter aantal horecagelegenheden rookvrij - zonder blootstelling aan tabaksrook - toegankelijk is voor het publiek.

   12. 1.12 Al met al is de naleving van de rookvrije horeca sterk verbeterd. Het wordt de norm dat roken in de horeca niet meer kan.

   13. 1.13 Rookruimten in de horeca kunnen, zoals gezegd, een instrument vormen om uiteindelijk tot een rookvrije samenleving te komen. (Kamerstukken II, vergaderjaar 2015/16, 32011, nr. 49, blz. 2.) Zij kunnen enerzijds bijdragen aan de acceptatie van rookvrije horeca. Anderzijds wordt hiermee aan rokers - die aan een verslaving lijden - een alternatief geboden, zonder dat zij hiermee anderen hinder of overlast bezorgen. Daarnaast worden binnen het integrale tabaksontmoedigingsbeleid telkens stapsgewijs maatregelen getroffen die eraan bijdragen dat ook de groep rokers zal afnemen. Voorbeelden zijn de nieuwe tabaksverpakkingen met verwijzing naar de website www.ikstopnu.nl en het verbod op sigaretten en shag waaraan een vanille of mentholsmaak is toegevoegd.

   14. 1.14 Door de Staatssecretaris is dit in het Kamerdebat van 28 januari 2016 als volgt verwoord:

       "Ik denk dat wij met elkaar hebben gewisseld dat we uiteindelijk streven naar een rookvrije samenleving, waarvoor een pakket aan maatregelen moet worden genomen. Rookruimtes vormen een uitzondering op het rookverbod. Zij zijn ingesteld om destijds in ieder geval het draagvlak voor een rookvrije horeca te vergroten en om rokers een gelegenheid te bieden om te kunnen roken zonder anderen schade toe te brengen. Ik vind het belangrijk dat rookruimtes dat doel dienen, en geen andere doelen. Ik wil mevrouw Dik-Faber toezeggen dat ik in overleg met de branche wil bekijken welke mogelijkheden er zijn om dat met elkaar af te spreken." (Handelingen wijziging van de Tabakswet ter implementatie van Richtlijn 2014/40/EU, Kamerstukken II, vergaderjaar 2015/16, 48-11, blz. 21.)

       
       
       

   15. 1.15 Duidelijk is dat de Staat en CAN een gezamenlijk doel hebben: een rookvrije samenleving. De weg daar naar toe ziet CAN echter anders dan de Staat. CAN wil dat rookruimten in de horeca per direct worden verboden. Nog daargelaten dat daar geen juridische verplichting toe bestaat, verliest CAN uit het oog dat als het middel rookruimten - niet langer is toegestaan, het uiteindelijke doel niet kan worden bereikt.

        

2. Geen schending artikel 8.2 WHO-Kaderverdrag

   Primair: geen rechtstreekse werking

   1. 2.1 Voorop staat dat artikel 8.2 WHO-Kaderverdrag — in het onderhavige geval — geen rechtstreekse werking heeft.

   2. 2.2 Deze zaak onderscheidt zich van de situatie die aan de orde was in het arrest van de Hoge Raad van 10 oktober 2014. (HR 10 oktober 2014, ECLI:NL:HR:2014:2928.) Daar ging het om het terugdraaien van een wettelijke maatregel die al jaren van kracht was. Er werd een stap terug gedaan. Vanwege die specifieke omstandigheid kwam de Hoge Raad tot de conclusie dat artikel 8.2 WHO-Kaderverdrag rechtstreekse werking toekwam. Een dergelijke omstandigheid doet zich in dit geval niet voor. Er is, zoals gezegd, juist sprake van een stijgende lijn. Daarop heeft voormeld arrest geen betrekking.

   3. 2.3 CAN kan zich in de voorliggende situatie dan ook niet op artikel 8.2 WHO Kaderverdrag beroepen.
      
      Subsidiair: geen schending

   4. 2.4 Zelfs als dat anders zou zijn, dan is geen sprake van een schending van artikel 8.2 WHO-Kaderverdrag.

   5. 2.5 Doel van artikel 8.2 WHO-Kaderverdrag is de bescherming van eenieder tegen blootstelling aan tabaksrook in "indoor public places". Artikel 8.2 WHO-Kaderverdrag schrijft verdragspartijen niet voor welke maatregelen zij op welk moment zouden moeten nemen. Op dit punt hebben de verdragspartijen een grote mate van vrijheid.

   6. 2.6 De Staat is ervan overtuigd dat rookruimten in de horeca een instrument kunnen zijn om te voldoen aan het door artikel 8.2 WHO-Kaderverdrag gestelde doel.

   7. 2.7 Uit het arrest van de Hoge Raad van 10 oktober 2014 kan in elk geval niet worden afgeleid dat rookruimten niet langer zouden zijn toegestaan. Die zaak ging over de alsnog gemaakte uitzondering op het rookverbod voor kleine cafés. Deze uitzondering leidde tot verminderde bescherming tegen blootstelling aan tabaksrook. Er was, zoals gezegd, sprake van een stap terug. Dat is hier niet aan de orde. Door het integrale, actieve tabaksontmoedigingsbeleid wordt het beschermingsniveau juist constant verhoogd.

   8. 2.8 De Richtsnoeren, waar CAN op wijst, brengen daar geen verandering in. Ook niet met de uitleg die het Hof van Justitie daar onlangs aan heeft gegeven. Het gaat om drie arresten over de rechtsgeldigheid van de herziene EU Tabaksproductenrichtlijn. (HvJ EU 4 mei 2016, C-358/14 (Polen/Europees Parlement en Raad), ECLI:EU:C:2016:323, HO EU 4 mei 2016, C-477/14 (Pillbox 38), ECLI:EU:C:2016:324 en HO EU 4 mei 2016, C-547/14 (Philip Morris Brands), ECLI:EU:C:2016:325.) Daarin onderzocht het Hof of de EU-wetgever deze richtlijn mocht vaststellen. De toets die wordt uitgevoerd is of die richtlijn kennelijk ongeschikt is ter bereiking van het nagestreefde doel. Dat is naar het oordeel van het Hof niet het geval. Bij deze beoordeling betrekt het Hof onder meer de Richtsnoeren. Uit de arresten volgt dat de Richtsnoeren meer betekenis hebben dan de Staat daar tot nu toe aan heeft toegekend. Op dat punt wil de Staat zijn opvatting dan ook enigszins nuanceren. Dit laat onverlet dat de Richtsnoeren niet juridisch verbindend zijn. Ook het Hof gaat daarvan uit. Evenals van het feit dat de Richtsnoeren aan de verdragspartijen een ruime beoordelingsvrijheid laten. Bovendien heeft het Hof zich niet uitgelaten over regels inzake rookvrije omgevingen. Dat onderwerp valt expliciet (en niet voor niets) buiten de reikwijdte van de richtlijn. (Considerans punt 48 Richtlijn 2014/40/EU, Pb 2014, L 127/1.) De lidstaten kunnen daarover zelf - op nationaal niveau - regels en beleid vaststellen.

   9. 2.9 Van belang is nog dat op internationaal niveau geen eensluidende opvatting bestaat dat rookruimten niet (langer) zouden zijn toegestaan. In de naburige verdragsstaten is een algeheel rookverbod voor horeca-inrichtingen met een uitzondering voor rookruimten ook zeer gebruikelijk. Overigens heeft Nederland recent een vragenlijst van het secretariaat bij het WHO-Kaderverdrag ingevuld over de nationale implementatie van artikel 8 van dat verdrag. Daarop is uitdrukkelijk aangegeven dat in de Nederlandse horeca rookruimten worden toegestaan. Het secretariaat bij het WHO-Kaderverdrag heeft hierop geen afkeurende reactie gegeven.

   10. 2.10 Tot slot merkt de Staat nog op dat artikel 8.2 WHO-Kaderverdrag ook ziet op "other public places". Volgens de Richtsnoeren zouden dat ook "outdoor or quasi-outdoor" plaatsen kunnen zijn, zoals een speeltuin of een stadspark. Het standpunt van CAN door denkend zou erop neerkomen dat de gewenste implementatietermijn van vijf jaar die de Richtsnoeren noemen ook voor dergelijke plekken geldt. Daar zou nu dan evenmin mogen worden gerookt. Het moge duidelijk zijn dat de genoemde termijn in de Richtsnoeren niet zo is bedoeld.

        

3. Conclusie

   1. 3.1 De conclusie is dat het toestaan van rookruimten in de horeca in overeenstemming is met artikel 8.2 WHO-Kaderverdrag. Van enig onrechtmatig handelen of nalaten van de Staat jegens CAN is geen sprake. De vorderingen van CAN dienen dan ook te worden afgewezen.